战后台湾农会的制度改革（1950—1954）
【编号：19788 |下载点数：免费 | 作者：程朝云 - | 评论数：0 | 更新时间：2011/05/28 】
一 “安德生報告”與農復會的立場
（一）農復會與臺灣農會
農復會是對農會進一步進行改革的最早倡議者，而這與農復會對日據時期臺灣農會的認識，以及本身的工作思路與方法有關。
中美農村聯合復興委員會自1948年10月在南京成立後，因當時戰爭環境及其它因素的影響，在大陸的工作並不盡如人意，其辦公地點在成立僅兩個月的情況下，即因國民黨部隊在徐州會戰中的失利，而不得不遷至廣州。次年8月，更因國民黨部隊在大陸的節節敗退，而在國民黨政權退台前遷至臺北。因這一特殊情勢的影響，自1949年初開始，農復會即將不少精力投入臺灣的農業發展。是年二月，農復會首任主任委員蔣夢麟，率該會中美委員及技術專家多人，自廣州抵台視察。此行當中，蔣夢麟等人對日據時期遺留下來的農會組織印象頗佳，認爲“臺灣省各級農會普遍設立，規模宏大，實爲農業改進工作最重要之基層組織”。[2]在與臺灣省主席陳誠的會談中，蔣夢麟强調農復會的工作方針好比一把雙刃劍，一面用之于社會，以推行公平分配；一面則運用近代的科學方法來增加農業生産。[3]就公平分配來說，最要緊的是土地改革，實行减租乃至耕者有其田；而增產，則必須運用近代的科學方法，但要達到增加農業生產的目的，“單靠技術和物質是不夠的，組織農民也是不能忽視的一件事”。[4]蔣夢麟因此向陳誠建議，將農會與合作社進行合幷。這一建議爲臺灣省政當局所采納，1949年夏天，陳誠致函農復會，請其派遣專家來台，對農民組織進行研究，以提供改進建議。農復會因而派遣自力啓發組組長章之汶等來台，會同臺灣省政府有關廳處，進行調查研究，幷提出了一份農業組織調查報告。該報告認爲，農業會這一機構健全、運用靈活的組織，“實爲今世不可多得之農業組織，臺灣農業能有今日之發達，實得力于農業會之制度”。農復會專家因此建議，應當保持該組織的原有事業基礎，同時注入民主精神，將其改造成爲農民自己的組織。[5]
因為對臺灣的農會組織印象頗佳，在大陸的最後一段歲月裏，農復會也開始注意大陸農會組織的發展，截至遷台之前，有關農民組織的計劃有16個。[6]1949年6月，農復會進行機構調整，首次設立了農民組織組，以向農民組織——主要是農會——提供加强組織與改進運營等方面的支持與幫助。遷台之後，農復會與美國經濟合作總署幫助臺灣農會推行了多種經濟業務，如供應肥料，修理倉庫及設備，改良作物與種畜，建設灌溉工程等。使經歷了戰火摧毀及多年不景氣的臺灣農會，得以重新開展業務。[7]而農復會對於臺灣農會的著力扶持態度，自此幾乎從未改變過。
農復會對于臺灣農會的態度，與二戰後美國占領當局對日本農會的態度，迥然相异，是頗耐人尋味的，因爲日據時期臺灣農會，可以說是日本農民組織經驗的移植。[8]日本戰敗投降後，美國占領當局因日本農會的過分統制色彩，完全爲政府政策服務，而較少關注農民的利益，認爲有必要將這一組織解散，代之以有利于民主發展、更多表達農民利益的、合作社性質的農業協會。對于農會在戰後臺灣與日本的不同命運，農復會曾解釋是當時兩地的形勢有相當大不同。在日本，同盟國軍最高司令官（ＳＣＡＰ）面臨的問題，是打破日本政府建立的、阻礙人民行動自由與個體主動性的嚴密控制體系，工商與金融領域的財閥（Zaibatsu），以及農業領域的農會組織，作爲政府的控制工具，因而都必須被解散。但在作爲“自由中國據點”的臺灣，當時沉重的軍事負擔，以及民生所需，都必須深入動員所有生産手段。鼓勵農民積極發展農業生産尤爲重要，因爲這不僅能滿足一般人口之所需，還能幫助政府平衡外匯賬目。基于增加農業生産的考慮，一個全島性的農會組織——這個組織既能有效地分配日用品與農業物資予農民，又能自農民手中收集農産品，同時還能使農民注意到政府在農業生産方面的利益所需——的存在，就顯得相當必要，農復會幷因此希望將其扶持爲平衡農民與政府利益的工具。[9]而在農復會的這一考量背後，頗可顯示其對國民黨在台統治的支持。
農復會著力扶持臺灣農會，除了要在國民黨政權利益與農民利益之間，打造一個中間組織，以支持國民黨在台統治外，還有一個原因，是與其工作思路有關。有研究者認爲，由於農復會的出資方美國政府，對于國民黨官僚體系在大陸時期的普遍缺乏效率以及貪污盛行印象深刻，影響到在政府與民間之間較具技術與中立色彩的農復會，更傾向于選擇政府機構之外的民間組織，來辦理有關的補助與貸款項目，這樣農復會既可以直接負責計劃的推行與資金的運用，也可以使援助能直接到達草根階層的使用者。[10]曾任農復會中方主委的沈宗瀚則曾指出，“委員會最重要的决定爲選擇優良機關合作，該機關須人事健全，熱誠服務，在地方負有聲望，本會與其合作一方可加强擴大其工作，一方亦可鼓勵其它機關加强工作，希與本會合作，以提高其聲望，本會工作亦可因此而得當地人民之信任。”[11]擁有全島性基層組織的農會，顯然暗合了農復會的這一策略與理想。按照中美雙方的協議，農復會是美援農林部分資金與項目的運用者，這一援助在1950年朝鮮戰爭爆發後，隨著美國對台政策的改變，重新源源而來。農復會多次强調農會在美援物資分配過程中的作用，聲明組織良好的農民組織是農村復興的基礎，而“農會爲分配美援農業物資予農民提供了一個穩定而有效的管道”。[12]
（二）安德生報告與農會制度設計
但要使日據時代遺留下來的臺灣農會爲我所用，農復會必須達成兩項目標，即1949年農民組織調查報告所提出的，其一，恢復幷保持日據時期臺灣農會的事業基礎，其二，在此基礎上對其進行改造，注入民主精神，使其具有美國式的草根組織的特點。1949年將農會與合作社重新合幷，確定農會爲農村中一元化的農民組織，可以說是達成此兩項目標的第一步，但這幷未解决光復以來臺灣農會所面臨的諸多問題。1949年農民組織調查中發現的很多問題，如地主階層及非農業會員把持農會，以及在業務方面，大部分農會爲維持開支，大都依賴分配肥料、糖、鹽等配售物資來賺取手續費，農會本身所需承擔的推廣事業與經濟業務則多荒廢等，[13]在農會與合作社合幷之後，不僅未改觀，有的甚至有愈演愈烈之勢。如合幷後有不少農會出現非農業會員多于農業會員的情况。據臺灣省農會改進委員會1951年的一份資料顯示，在全省鄉鎮區農會中，其農業會員數不足50%者，占農會總數的29.2%，在40%以下者占20%，在30%以下者占13.4%。農業會員太少的農會，很難真正代表農民利益，不但其農業會員很少有主持此一組織的機會，其實際業務也會著重于非農業會員。[14]即便是在農業會員占多數的農會，其權力核心也仍多掌握在地主階層和少數自耕農手裏，佃農與雇農鮮少能進入農會領導階層。[15]“因使有關措施，未必盡能適合農民之要求，農會本身之任務，則無從完成。”[16]有鑒於此，1950年9月，農復會特聘請美國康奈爾大學農村社會學教授 二、“暫行辦法”與國民黨的意圖
1952年8月下旬，行政院以院令頒發《改進臺灣省各級農會暫行辦法》，其後，由於尚存在一些細節問題，如正式會員與贊助會員的劃分標準仍有歧義，其所依據的會員農事從業收益的範圍及計算比較不易操作；農會與青果合作社的業務劃分問題，近幾年間，爲爭奪水果出口這一收益頗豐的業務，雙方曾糾紛不斷；以及總幹事的權限問題等，需要對農會改革法令再做增訂。